直销规范发展时期到来

        2006年3月，举世瞩目的“两会”在北京胜利召开，在这一关系中国国计民生的重大会议上出现了有关直销的声音，这标志着随着《直销管理条例》和《禁止传销条例》的颁布，直销日益受到全社会的关注。基于此，我们采访了全国政协委员、经济学博士郭国庆教授。
　　记者：有资料显示，直销业在全球有850亿美元的市场空间，但中国直销市场仍然没有形成稳定的秩序。中国人的传统文化中很强调人际关系的重要，从特点上来说很适合直销的发展，但直销在中国的发展却一直步履蹒跚，为什么会形成这样的局面？ 

　　郭国庆：形成这样的局面，是与我国当前的经济发展水平和环境体制、法制建设及其执行和文化特点等因素密切相关的。从文化角度看，直销作为一种经营方式与我国传统文化很不易兼容。中国以往一直是一个封闭型的“熟人社会”，在社会结构中，每个人的社会地位相对稳定，商业企业往往依托经营店铺在有限的范围内从事销售活动。而直销经营的发源地美国则是一个典型的移民国家，来自世界各地的美国公民根据共同签署的契约，建立了市场经济运行机制。在他们的社会里， 

　　每个人为了寻找商业机会必须向他人敞开胸怀，并承担商业风险。所以，在美国，直销这种带有较高商业风险的销售方式逐渐发展起来，但是他们的直销经营也仍然不是销售经营的主流。

　　中国人最注重的是亲情关系，并可利用这一关系建立起自己最初的销售网络。但实际上中国人传统的亲情关系是最忌讳涉及金钱的，中国人崇尚的人际关系是超乎物质利益的。对于发展直销经营而言，由于信息极不透明，所以销售人员必然会首先向熟悉的人群推销，主要包括亲朋好友、同学战友等，而这样做，不但会导致传统的人际关系发生异化，同时会产生许许多多的社会问题。一些多年的好友，可能会因商业利益分配不均，反目成仇。

　　此外，中国当前的社会状况也对直销的健康发展提出了挑战：

　　首先，城镇里数量不少的企业下岗人员和脱离土地的农村剩余劳动力的存在，使得求富心切的牟利心理普遍存在，倘若不对直销人员加以严格的资格审查和控制，就可能使不正当竞争甚至欺骗等手段普遍存在于直销过程中，从而使直销难以健康发展。

　　其次，我国地区经济发展不平衡，国民受教育程度尚待提高。事实上，直销队伍中人员文化程度不高者居多，自我保护意识不强，也使得直销容易走上歧途。

　　第三，我国经济发展水平还不高。根据直销在国外的发展经验，当人均国民收入在3000美元以上时，直销才能有健康发展的基础，显然我国经济状况离这一目标尚有差距。

　　由于上述的种种原因造成了直销在中国的发展一直步履蹒跚的状况。

　　记者：法律界有关人士认为，直销业受阻于大陆的市场发育程度和政府的管理手段，您同意这样的说法吗？

　　郭国庆：这种观点有其合理性，但并不全面。当前大陆的市场发育程度和经济发展水平都没有达到适合直销行业健康发展的水平，这是一个不容回避的客观现实。但并不是说受制于这种发展水平，直销行业就无法健康发展，而是可能在某些经济发达地区发展得更好一些。倘若在经济落后地区发展迅速，则需要加以警惕，防止其变形，因为这不符合一般逻辑。当然，影响直销业发展的一个重要的因素就是政府的管理手段。

　　2005年9月2日国务院同时颁布了《禁止传销条例》和《直销管理条例》，但是仔细研读法规文件就会发现，中国政府虽然全面放开了直销，在发展直销问题上，仍然有多项保留，具体表现在：

　　首先，禁止传销，并且提前实施《禁止传销条例》。传销往往会要求被发展人员缴纳一定费用以取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影响社会稳定。禁止传销就意味着直销只能是单层次的销售，销售人员不允许通过发展其他销售人员，从中获取报酬。

　　其次，为设立直销企业规定了十分严格的条件。按照《直销管理条例》中有关注册资本和缴纳保证金的规定，中小企业很难涉足直销领域。即使大型企业，面对如此庞大的资金占用，要想从事直销企业，也必须反复掂量。此外，《条例》还对直销人员的资格作出了严格的认定。

　　两部条例的颁布和实施，标志着中国直销业第二次转型期的开始。在这个阶段中，我国的政策法规环境发生了重大变革，其中重要的一条是对多层次直销分配机制做出了严格的界定和严厉的处罚规定，我们认为这是与中国现实相符合的，也是促进直销业在中国的规范发展所必须的。因此，如果说政府过去的管理手段单一且不到位，阻碍了直销业的发展，那么体现“抬高门槛，从严监管”精神的《直销管理条例》的出台，将有益于促进直销业的健康发展。当然，还应处理好《直销管理条例》的执行问题，倘若政策得不到有效执行，也难以实现促进直销业发展的良好初衷。

　　记者：在当前，要规范我国直销行业的发展，您认为首要的问题是什么？

　　郭国庆：要在我国规范发展直销行业，就必须在实践中解决许多矛盾冲突问题。在现实的市场上，政府和直销企业的目标都并非单一而是多元的，多元目标之间往往隐含着一些冲突，因此通过立法规范解决直销业的上述问题应当是首要的。立法的目的不仅在于直接遏制市场参与者的违规行为，更重要的是削弱其违规的内在动机。

　　立法是正确引导和规范我国直销业发展的需要。直销是众多现代经销模式中的一种，这种模式可以有效降低企业的运营成本，对促进市场经济条件下商品流通的发展有着积极作用。但是，由于这种经销模式在交易过程中存在较高程度的信息不对称，直销人员也具有分散性的特点，所以，在我国当前经济发展水平、人员素质发展水平和信用道德水平条件下，极容易引发一些不规范，甚至是违法行为的发生，进而损害消费者和直销从业人员的利益。同时，直销这种经销方式进入我国的时间不长，而且一度畸形发展成为非法传销模式，造成人们对直销的认识有限，区别合法直销和非法传销的能力相对薄弱。这种情况下，制定一部能够使消费者的权益得到充分保障，既符合我国国情，而又内外一致的直销法规，对正确引导、规范发展直销业是十分必要的。

　　根据入世承诺，我国应当在2004年底取消对外资在无固定地点的批发或零售服务领域设立商业存在方面的限制，并制定与WTO规则和中国入世承诺相符合的关于无固定地点销售的法规。这里所称的“无固定地点销售”，其主要形式之一就是直销。事实上，当前国内直销市场是以外资企业为主导的，因此，通过立法规范直销业发展，既是履行入世承诺的需要，同时也是促进我国民族直销企业发展壮大的重要举措。

　　记者：去年国务院颁布了《直销管理条例》和《禁止传销条例》，直销业再度成为了全社会关注的焦点，但这两个《条例》仍然是以规章的形式出现，直销业仍然没有专用的法律，您认为直销业有专门立法的必要吗？如果有，立法前需要具备什么样的条件？

　　郭国庆：回顾一下我国2004年以前已出台的直销法规和规章的特点，一是法规和部门规章的出台是“ 堵漏式”而非“预防式”，往往是围绕着市场中出现的具体问题制定的规章，在一定期间内对于规范直销的发展是起到了一些作用，但停留在就事论事的层面，缺乏系统的法律框架设计和制度性安排；二是由于已出台的法规和规章是过渡性的规定，变动频繁，缺乏系统性的设计；三是有些已出台的法规和规章缺乏较为完善的法律依据，使执法部门在执法过程中遇到较大困难。

　　2005年9月，国务院颁布了《直销管理条例》和《禁止传销条例》，两个法规的颁布，标志着我国直销市场的开放和直销立法进程进入了新的阶段。但是，虽然有了长足的进步，直销业没有专用的法律仍然使得上述法规缺乏更高层次的、系统的法律框架设计，所以也可能将随着实践情况的变化而发生修订，毕竟我们国家的经济发展速度比较快，社会、企业和民众的观念认识也在不断提升。因此，长远地看，为规范直销业的发展，直销业有专门立法的必要。关键问题在于，我国现在是否具备了立法的前提条件，立法的时机又该如何把握。

　　我国导入直销是在1990年，到现在已经16个年头，而一个运作系统的成熟需要一段时间，我国的实际情况又十分复杂，因此直销立法的最佳时机尚未到来，但是面临着对WTO协议承诺的履行，直销的立法工作也提到了国家的议事日程中来。作为一部法律的出台，其程序比较多：第一，它要经历一个政策法规的形态，即开始由政府职能部门出台一个政策法规，做一个初级的管理，通过市场来检验这个法规，再通过全国人大来讨论通过之后才能形成法律条文。因此，要对直销立法，应当再给出一定时间的考察期，考察以往法规条例的执行对于市场和企业的调节作用，同时应当继续发展经济，提高人均国民收入水平，并缩减区域发展的不平衡。不过，直销法推出的时期应当不远了。

　　记者：对于人大代表在十届全国人大四次会议期间提出的规范直销市场“两手都要抓、两手都要硬”的意见，您认为对规范中国直销市场有什么实质性的意义？

　　郭国庆：提出这一意见的人大代表是河南金丝猴集团董事长赵启三，“两手都要抓、两手都要硬”的意见是他针对2005年9月份颁布的《直销管理条例》和《禁止传销条例》这两部条例的具体开展情况而提出的。他认为应当在规范直销行为、加强对直销活动的监管、保护消费者权益和社会公共利益的同时，一如既往地严厉打击传销。

　　这一建议指出规范中国直销市场的发展需要有预防和治理两种手段，这两种手段应被予以同等重视程度并在实践中贯彻执行。两种手段并重的情况仍然是与我国经济发展水平以及道德信用水平等因素相联系的。一方面，对于信息不对称性高、消费者缺乏了解和判断的直销业，权益可能会受到损害，所以政府提高行业门槛，加强市场监管，以从动机层面削弱直销企业通过不法渠道牟取暴利的倾向性，起到防止、阻碍直销变形的预防作用；另一方面，对于扰乱社会市场经济秩序和稳定性的传销活动，继续进行严厉打压，使非法传销这种模式缺乏生存的空间，一旦发现严格处理，以整顿治理出现发展偏差的直销行业。

　　记者：人大代表提出“社会对直销认识程度存在偏差，区别传销和直销的能力依然薄弱”，关于这个问题，您认为应采取怎样的方式予以解决？

　　郭国庆：主要是通过教育和培训的方式加以解决，一方面是政府有关部门应该对民众加强传销与直销区别的宣传，增强民众对于这两种销售模式的认知和辨识能力；另一方面应强调社会民众和消费者自身的学习，面对不断涌现的新事物和新模式，消费者也需要通过各种形式的学习来提高自身的认知和辨别能力，并需要时间来促使消费者的认识能力日趋成熟。此外，直销企业也应当对于培育消费者区别传销和直销这一问题有所举措，譬如加大相关宣传力度，或者通过自身的产品、服务、为顾客提供的优越让渡价值等来提高顾客的满意度和忠诚度。这样，通过政府、民众以及直销企业三方的共同努力，可以较好地提高民众对直销的认识程度，改变这一问题。

　　记者：能否按照两个条例对市场实行有效监管，是对执法部门的考验。对于当前部分基层执法人员对直销的认识不够深入，工商机关执法手段尚不够丰富的现状，您认为该如何解决？

　　郭国庆：政府应当设立专职部门对直销企业实施监管。而专职部门设立的一个最重要的问题就是其组织结构的设计，这关系到社会需要的满足和监管工作的深入开展。首先，要做到责任明确、审批与监管之间分工合理、各个部门之间协同配合。必须明确执行部门和职能部门各自的职权和职责，职能部门的业务不能交*太多，执行部门的层次也不宜过多，要坚持统一领导和统一监管的原则，否则就会影响信息反馈的速度和监管工作整体效率的提高。

　　其次，专职部门的设立要符合对直销企业监管的特点。由于直销企业的经营运作具有网络化和隐蔽性的特点，虚拟性强、成本开支小、税收问题也比较突出，而且不受区域限制，容易被不法分子利用，因而，对它们的监管要充分体现灵活性，组织结构设计应倾向于有机式，以适应现阶段政府监管工作的特点。

　　另外，监管队伍的建设也很重要，应当加强监管人员的专业化和技术化，既要掌握直销监管的专业知识，又要善于利用先进的科技手段，以便形成高效的信息化监管模式。

　　此外，公安机关要加大对利用直销进行诈骗、非法集资、非法拘禁及其他刑事案件的严厉查处，并将打击金字塔欺诈作为重点。

　　记者：“两会”的召开对整个中国社会来说都是一件大事，也必将对社会经济的各个方面产生重要的影响，您认为“两会”的召开对中国直销业将带来怎样的影响？

　　郭国庆：除了赵启三代表提出的规范直销市场的意见外，赵林中代表也向大会提交了“进一步规范直销市场、严厉打击传销”的建议。我认为，对直销市场要坚持从严监管，严格的监管制度可以减少违法行为的出现，而只有合法经营，直销业的发展才能获得良好的外部环境，从而走上持续、健康发展的良性道路。

　　医疗、教育和住房是今年“两会”探讨的焦点，这些问题与人民日常生活及其切身利益密切相关，也与构建和谐社会息息相连。相比之下，直销业问题在两会中的探讨并不那么令人关注，但是由于其对社会稳定和社会经济秩序所具有的重要作用，仍然为代表们所提及、探讨，而且形成了基本共识：应当提高门槛、严格监管、同时坚决打击传销行为。通过这种共识，可以认为，中国直销业规范发展的时期到来了。